Los impuestos a lo largo de la historia económica argentina

Redacción de La Nueva.

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 Conocer cuál ha sido la evolución del sistema impositivo a través de 200 años de historia económica nos puede permitir extraer algunas enseñanzas:

* Período 1810-1852: De Mayo a la Constitución Nacional

 En casi todo el siglo XIX, los cambios impositivos están ligados a los aspectos institucionales. El movimiento de Mayo de 1810 permite apropiar los recursos de aduana manejados, junto al resto de las aduanas coloniales de América, desde la metrópoli española con criterio monopólico. El gobierno del Virreinato se financiaba a través de una porción de esa recaudación bajo la forma de un subsidio.

 El sistemático déficit fue cubierto por la emisión de moneda, y el crédito compulsivo.

* Período 1853-1890: La formación del Estado en Argentina

 Argentina no sólo no disponía de un mercado interno único, tampoco era una nación. La Constitución Nacional fue el intento de construir ambas dimensiones. A partir de allí, la institucionalización efectiva demoró 10 años. El obstáculo: la financiación mediante recursos genuinos y permanentes, tanto de la Nación como de las provincias.

 El nudo central radicaba en el manejo de la Aduana, la principal fuente de recursos. Entre 1852 y 1862 siguió a cargo de la provincia de Buenos Aires. La falta de recursos en la Confederación hizo que gravara de manera diferencial las mercancías que llegaban por el puerto de Buenos Aires respecto de otros puertos.

* Período 1890 -1929: La economía agro-exportadora

 Se produce una transformación crucial de Argentina, al unificarse su mercado interno e incorporarlo al mercado mundial. Su reflejo en materia tributaria llevó a la creación de los denominados impuestos "internos" por oposición a los de Aduana ("externos").

* Período 1930-1975: El modelo de sustitución de importaciones

 La crisis internacional de 1929 produjo un impacto en gran escala y el comercio mundial se redujo en sus dos terceras partes. Los recursos de Aduana, que en 1929 representaba el 59,2 % de la recaudación, se redujeron en 1931 al 38,6 %. Como al mismo tiempo se producía una fuerte recesión, los impuestos internos no podían cubrir la brecha.

 Implementar un impuesto generalizado sobre los consumos, un impuesto sobre las rentas y la coparticipación, fueron tan importante como la creación de entes reguladores de la producción y comercialización, el control de cambios y la creación de un banco central. Todos estos cambios delinearon la economía de las siguientes décadas.

 Las modificaciones definieron las bases impositivas de un nuevo modelo económico que luego se conoció como de "industrialización por sustitución de importaciones" (ISI) y cuyos efectos se extendieron hasta 1975.

 El impacto de la eficiencia en la recaudación fue rotundo. Entre 1948 y 1950 la imposición sobre ventas se incrementó 5 veces en términos del PBI (valores reales deflactados por inflación y crecimiento). Además, el conjunto de la imposición sobre la renta llega en 1952 a 3,34 % del PBI. Será útil retener esta cifra para explicarnos lo sucedido décadas después.

 A partir de 1973, las condiciones políticas se orientaban hacia profundizar el modelo ISI. Los fundamentos básicos de la política económica del tercer gobierno de Perón fueron la promoción industrial, la ley de inversiones extranjeras, la reforma financiera y la reforma del sistema tributario.

 En 1975, un golpe inflacionario provocado por el propio gobierno pone en jaque el modelo vigente. Ya en 1976 un sangriento golpe de Estado elimina de raíz el modelo ISI.

* Período 1976-2001: La apertura de la economía

 El proceso militar de 1976 aniquiló a "sangre y fuego" el modelo ISI y algunos de sus efectos sociales, tales como el desarrollo de las clases medias y el fortalecimiento sindical.

 Su principal instrumento: la apertura de la economía. El país quedó a merced del flujo de capitales que produce la volatilidad del mercado financiero internacional. La tributación se orientó a anular criterios progresivos y reforzar los regresivos. También se adoptaron medidas promocionales, pero el esquema básico de imposición se mantuvo y fue una flagrante contradicción. Un cambio tan radical en el modelo económico exigía una adaptación integral del sistema impositivo. Y las consecuencias de no hacerlo comenzaron a aparecer bajo la forma de un deterioro progresivo de la recaudación a partir de 1977. El caso más notable: la reducción de aportes patronales que pagaba los costos del modelo en base a regresividad.

 Los intentos de financiar el déficit con emisión se complicó con la incapacidad del BCRA para la absorción de los excedentes monetarios. Se produce el fenómeno conocido como "festival de bonos" y su desenlace: una fuerte devaluación, los episodios hiperinflacionarios de 1989 y 1990 y situaciones políticas traumáticas.

 La convertibilidad implementada en 1991, fue una reedición de la Caja de Conversión vigente con interrupciones entre 1890 y 1930, pero esta vez, el "patrón oro" se convertiría en el "patrón dólar". Su implementación significará llevar las condiciones de apertura al límite.

 ¿Pero y el sistema impositivo? El esquema, congruente con las condiciones vigentes entre 1930 y 1975 seguía siendo básicamente el mismo y planteaba una incompatibilidad latente con la profundización del esquema aperturista.

 El grueso de los recursos tenía un rápido efecto precio y por ende un "techo" a la posibilidad de expandir los recursos por temor a un efecto inflacionario. Su inflexibilidad agravó las condiciones habida cuenta que el instrumento fiscal era el único disponible para la política económica. Estas contradicciones coadyuvaron a la destrucción del modelo.

* Período 2002-2009: Desde la crisis a nuestros días

 A partir del 2002, el esquema productivo generado al calor del modelo ISI ya no estaba protegido por prohibiciones, cupos y aranceles. Ahora ese efecto se debía a un tipo de cambio antítesis del vigente en los `90. Y el impacto sobre los niveles de crecimiento fue notable. La recaudación impositiva reaccionó de manera más que proporcional, incluso con el plus de las retenciones posibilitadas por la devaluación y precios de commodities en alza.

 Aunque la recaudación detentó el mayor crecimiento histórico, las exigencias del modelo se habían modificado. Ya no reclama como en convertibilidad "déficit cero" (resultado neutro). Ahora el modelo se sostiene mediante un resultado fiscal superavitario, para que junto al superávit externo conforme los "superávit gemelos". Y superávit fiscal, aún cuando también exige de un fenomenal esfuerzo en materia de gasto público en subsidios.

 El superávit fiscal se logró hasta el 2008. En el 2009, los efectos de la crisis financiera produjeron una reducción en términos relativos de la recaudación y un incremento del gasto real. El resultado: pérdida del superávit fiscal y debilitamiento del modelo.

 No escapará al lector el criterio que subyace tras esta descripción histórica: el sistema tributario es un instrumento clave de la política fiscal, que junto a la monetaria, cambiaria y de ingresos resume la globalidad de los instrumentos de política económica, y por ende el instrumento tributario debería ser funcional al modelo global.

 La doctrina tributaria conoce esto como el diseño de un "sistema tributario racional". Sin embargo, en el mundo real, cualquiera sea el nivel de desarrollo, aparecen urgencias recaudatorias, emergencias económicas, presiones sociales, etc. Es ínfima la cantidad de casos de la historia económica mundial que registran experiencias integrales. Lo que sí encontramos son aproximaciones a través cambios impositivos donde el largo plazo actúa como un filtro que va decantando los instrumentos sobre la base de cambios lentos y sopesando la experiencia pasada.

  En la Argentina, en lugar de aprovechar las experiencias históricas, se produce una mera yuxtaposición de tributos, un conjunto inarticulado que pertenece a raíces doctrinarias, a objetivos y coyuntura diferentes. Y lo que es más grave: su incesante modificación que no permite su corrección en el largo plazo. Estamos en presencia, no de un sistema, sino de un mero "régimen tributario" de alta heterogeneidad. Lo que vulgarmente conocemos como "parches" que incorporan tributos con objetivos sólo recaudatorios y horizontes de corto plazo. Y la mayoría de las veces contradictorios con los ya existentes y que a su vez no modifica.

 Estos antecedentes nos llevan a la conclusión que el debate debería orientarse a una reforma tributaria integral aunque luego se implemente en etapas y de manera paulatina. Sin embargo, observamos que todo el debate tributario es absorbido por la cuestión de la presión fiscal. Y por esa vía nos encaminamos hacia el callejón sin salida de los falsos problemas.

Consejo Profesional de
Ciencias Económicas de la
Provincia de Buenos Aires