Las Zonas Francas y Especiales de Chile
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Existe en Chile un conjunto de instrumentos relativamente dispersos que otorgan un trato preferencial a las regiones geográficas del país calificadas como Zonas Especiales.
Estos instrumentos y las regiones donde se aplican han sido justificados históricamente por razones geopolíticas.
Hay en el país dos grandes grupos de instrumentos de excepción en favor de las Zonas Especiales como los incentivos fiscales a empresas privadas y la asignación preferencial de transferencias y programas públicos.
En Chile hay seis Zonas Francas: comercial e industrial en Iquique, comercial e industrial en Punta Arenas, industrial en Arica, industrial minera en Tocopilla, general en la isla Navarino y general en su sector de la isla de Tierra del Fuego.
De esas zonas emergen dos fuentes de costos fiscales: menor recaudación de IVA y derechos aduaneros por la venta de productos importados dentro de la región exenta y menor recaudación por impuesto a las utilidades de las empresas en la región exenta.
El sector privado
Las empresas privadas de las Zonas Especiales tienen derecho a un subsidio a la contratación de mano de obra igual a un 17% de los salarios lo que implica que el subsidio es más significativo para la contratación de trabajadores de baja calificación.
Las empresas privadas localizadas en las regiones XI y XII (extremo sur) y en las provincias de Arica y Palena pueden deducir de su pago de impuestos a la renta un porcentaje del costo de las inversiones que realicen.
Ese porcentaje varía entre un 10 y un 40%, dependiendo del tipo y monto de las inversiones materializadas.
Las empresas localizadas en las Regiones XI y XII, y en las provincias de Arica, Chiloé y Palena son elegibles para un subsidio de 20% del valor de las inversiones que realicen.
Este subsidio no es automático sino que requiere que las empresas se postulen para que, luego, un comité en la respectiva ZE seleccione las inversiones a ser bonificadas.
Este mecanismo, unido a que los recursos disponibles en cada ZE, están predeterminados por la Ley de Presupuestos del Sector Público de cada año, lo que implica que cerca del 80% de los proyectos postulados no sean aprobados.
Es decir que el subsidio esperado ex ante equivale a sólo el 4% del costo de la inversión.
Subsidio a las ventas
La Ley Navarino (N°18.392) creó cuatro pequeñas áreas en la Región XII que pueden considerarse como de libre comercio extremo.
Estas zonas son las comunas de Navarino (2.300 habitantes), Timaukel (400), Porvenir (5.400) y Primavera (1.000).
Las empresas localizadas en estas comunas prácticamente no pagan impuestos.
Además, el Estado paga un subsidio equivalente al 20% de sus ventas totales, bajo condición que: las ventas no sean en la Región XII y los insumos sean locales, incluyendo trabajo y representen, al menos, el 25% del costo del producto.
La asignación preferencial de transferencias y programas públicos a las ZE se calcula estimando el diferencial de recursos por habitante que estas áreas reciben respecto al promedio nacional.
Esta estimación se hace separadamente para dos ámbitos de transferencias: Gasto social e inversiones.
El gasto social se asigna regionalmente en función de la provisión de estándares mínimos de bienes, servicios, e instituciones de la demanda local por bienes y servicios, como ocurre, por ejemplo, con los subsidios portables en educación y el nivel de pobreza de la población.
El primer parámetro puede ser pro ZE en el entendido que la localización geográfica de estas áreas puede implicar un mayor costo de provisión de los estándares mínimos. El segundo, al depender de la demanda, no debiese tener un sesgo pro ZE y el tercero, eventualmente, podría favorecer a las ZE, siempre que éstas presenten niveles elevados de pobreza.
Los beneficios
Las Zonas Francas existentes en Chile no tienen necesariamente una legislación homogénea pero en general incluyen los beneficios como exención del pago de derechos de aduanas, exenciones y arreglos especiales respecto al pago del IVA, exención de impuesto a la utilidad de las empresas y exención del impuesto de bienes raíces.
Muchos de estos beneficios han perdido efectividad a medida que el país fue liberalizando su comercio exterior.
Sin embargo no han sido actualizados por la resistencia al cambio de los actores en las Zonas Especiales que, de todas maneras, obtienen rentas de ellos.
La oposición de esos agentes se fortalece con la presencia de Zonas Francas en los países vecinos y con la ausencia de una política de desarrollo regional alternativa.
Derechos de aduana
Debido a los procesos de integración económica y comercial este beneficio se ha hecho insignificante en términos monetarios directos. Sin embargo sigue siendo apreciado por los usuarios debido a que implica un marco regulatorio liviano y poco burocrático que facilita el comercio.
Pago del IVA
Las empresas que exportan al exterior de la Zona Franca, ya sea la resto de Chile o fuera del país, no producen costos fiscales por menor recaudación de IVA. En el primer caso, este impuesto es pagado en etapas posteriores del proceso productivo, mientras que en el segundo caso no se diferencia de lo que ocurre con una exportación de cualquier zona del país.
De esta manera la menor recaudación de IVA solo se produce por el consumo local en la región eximida del pago que incluye el consumo de residentes y turistas.
Si bien este costo puede no ser elevado no tiene justificación como estrategia de fomento de exportaciones en las Zonas Francas.
Además en términos de bienestar, posiblemente, solo sustituye consumo en una región por otra y genera costos administrativos y de fiscalización.
Utilidad de las empresas
Exenciones de este tipo incentivan la elusión tributaria, generando ineficiencias en la asignación de recursos y altos costos administrativos y de fiscalización. La elusión ocurre debido a que el beneficio se aplica sobre los ingresos netos contabilizados en la región exenta, permitiéndole a la empresa movilizar ingresos y costos brutos entre una región y otra con el fin de minimizar su pago de impuestos.
En el extremo incentiva a las empresas a localizar sus oficinas centrales en las zonas francas, pero sin generar empleo ni producción adicional sino solo a costa de las restantes regiones del país.
Bienes raíces
Se trata de un beneficio conceptualmente efectivo en alterar la decisión de localización de las empresas. Sin embargo en la práctica es un incentivo débil ya que la tasa de impuesto es baja y la base tributaria está generalmente subvaluada respecto de los precios de mercado.
Adicionalmente es un impuesto de benéfico comunal, por lo que son los municipios los que sufren el costo fiscal y ven reducida su capacidad de proveer bienes y servicios públicos locales.
Mano de obra
Con este subsidio se trata de homologar en el sector privado la bonificación que obtienen los empleados públicos que trabajan en las Zonas Especiales. La lógica detrás del subsidio es compensar las supuestas diferencias en el costo de vida regional, así como activar los mercados laborales de aquellas regiones más deprimidas.
Sin embargo esta misma lógica no justifica que el subsidio se aplique solo a las Zonas Especiales y no a todas las regiones según las diferencias efectivas que corresponda compensar. De hecho en la práctica el subsidio no coincide con las diferencias observadas en el costo de la vida.
Crédito tributario
Es un instrumento altamente burocrático y sobre reglamentado, lo que minimiza su capacidad de incentivar el accionar del sector privado, lo que, a su vez, se profundiza debido que este sector lo percibe como un instrumento poco transparente y arbitrario.
Norte y Sur
En un reciente estudio del Banco Mundial se señala al respecto que se encuentran evidencias sobre la inexistencia de un política coherente de desarrollo de las Zonas Especiales en Chile.
La entidad internacional destaca que se encuentra una legislación dispersa, posiblemente resultado de presiones de grupos de interés ejercidas en distintos momentos del tiempo.
El BM dice que por lo mismo, los propósitos de la legislación son difíciles de entender y sus instrumentos difíciles de utilizar, salvo por aquellos agentes que han desarrollado la habilidad de obtener rentas de ellos.
En el estudio se infiere que esos mismos actores son los que, posiblemente dificultarán la implementación de reformas, apoyados en el argumento que políticas similares son aplicadas en los países vecinos a los que no se les debe dar ventajas.
Un elemento detectado por el Banco Mundial es que actualmente las políticas de excepción no consideran mayormente las diferencias geográficas, demográficas, económicas y sociales de las distintas Zonas Especiales, las que son, especialmente evidentes, entre las regiones del extremo norte y las del extremo sur.